Mediante un comunicado de prensa de 6 de septiembre de 2012, el Banco Central Europeo (BCE) anunció la adopción de ciertas decisiones referentes a un programa por el que se autoriza al Sistema Europeo de Bancos Centrales a adquirir en los mercados secundarios bonos soberanos de los Estados miembros de la zona euro, siempre que concurran ciertos requisitos. Dicho programa, que suele denominarse «programa OMT» (por «Outright Monetary Transactions»), pretende corregir las perturbaciones del mecanismo de transmisión de la política monetaria generadas por la situación específica de los bonos soberanos emitidos por ciertos Estados miembros y salvaguardar la unicidad de la política monetaria.
En efecto, el BCE había observado que, en aquella época, los tipos de interés de los bonos soberanos de los diferentes Estados de la zona euro experimentaban una gran volatilidad y unas divergencias extremadamente importantes. Según el BCE, tales divergencias no se debían únicamente a las diferencias macroeconómicas entre esos Estados, sino que tenían su origen, en parte, en la exigencia de primas de riesgo excesivas para los bonos emitidos por ciertos Estados miembros, destinadas a cubrir el riesgo de estallido de la zona euro. Según el análisis del BCE, esa especial situación fragilizaba en gran medida el mecanismo de transmisión de la política monetaria del Sistema Europeo de Bancos Centrales, dando lugar a una fragmentación de las condiciones de refinanciación de los bancos y de los costes del crédito que limitaba grandemente los efectos de los impulsos a la actividad económica procedentes del Sistema Europeo de Bancos Centrales en una parte muy importante de la zona euro.
El BCE afirma que el anuncio de este programa bastó, por sí solo, para obtener el efecto deseado, es decir, para restablecer el mecanismo de transmisión de la política monetaria y la unicidad de esa política. Más de dos años después de haber sido anunciado, el programa aún no se ha aplicado.
Ante el Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal de Alemania) se han presentado diversos recursos de inconstitucionalidad en relación con la colaboración prestada por el Deutsche Bundesbank (Banco Federal de Alemania) a la aplicación del programa OMT y con la pretendida omisión en que han incurrido el Gobierno Federal y la Cámara Baja del Parlamento Federal (el Bundestag) al no oponerse a dicho programa. Los recurrentes en esos procedimientos alegan que el programa OMT, por una parte, no está comprendido en el ámbito del mandato del BCE y viola la prohibición de ofrecer financiación monetaria a los Estados miembros de la zona euro y, por otra, viola el principio democrático consagrado en la Ley Fundamental alemana (Grundgesetz) y atenta, por tanto, contra la identidad constitucional alemana.
El Bundesverfassungsgericht pregunta al Tribunal de Justicia si los Tratados de la Unión autorizan al Sistema Europeo de Bancos Centrales a adoptar un programa con las características del programa OMT. En particular, expresa sus dudas sobre si dicho programa forma parte de las atribuciones del Sistema Europeo de Bancos Centrales, tal como las definen los Tratados de la Unión, y se pregunta también si es compatible con la prohibición de ofrecer financiación monetaria a los Estados miembros.
En su sentencia dictada hoy, el Tribunal de Justicia responde que los Tratados de la Unión autorizan al Sistema Europeo de Bancos Centrales a adoptar un programa con las características del programa OMT.
Sobre las atribuciones del Sistema Europeo de Bancos Centrales
El Tribunal de Justicia recuerda las atribuciones del Sistema Europeo de Bancos Centrales, encargado de definir y ejecutar la política monetaria (para la cual la Unión dispone de competencia exclusiva en lo que respecta a los Estados miembros de la zona euro), y pone de relieve que, conforme al principio de atribución de competencias, el Sistema Europeo de Bancos Centrales no puede adoptar ni ejecutar un programa que no esté comprendido en el ámbito que el Derecho primario atribuye a la política monetaria. Con objeto de garantizar el respeto de este principio, los actos del Sistema Europeo de Bancos Centrales se hallan sujetos, en las condiciones previstas por el Tratado, al control jurisdiccional del Tribunal de Justicia.
El Tribunal de Justicia hace constar que, habida cuenta de sus objetivos y de los medios previstos para alcanzar esos objetivos, el programa OMT pertenece al ámbito de la política monetaria y, por tanto, forma parte de las atribuciones del Sistema Europeo de Bancos Centrales.
Así, por una parte, al tratar de salvaguardar la unicidad de la política monetaria, el programa OMT contribuye a la realización de los objetivos de dicha política, en la medida en que, con arreglo a los Tratados de la Unión, ésta debe ser «única».
Por otra parte, al tratar de salvaguardar la adecuada transmisión de la política monetaria, dicho programa puede, a la vez, preservar la unicidad de dicha política y contribuir al objetivo principal de ésta, que es el mantenimiento de la estabilidad de precios.
En efecto, la capacidad del Sistema Europeo de Bancos Centrales para influir en la evolución de los precios mediante sus decisiones de política monetaria depende, en gran medida, de la transmisión a los diferentes sectores de la economía de los impulsos lanzados por él en el mercado monetario. Por consiguiente, un funcionamiento defectuoso del mecanismo de transmisión de la política monetaria puede hacer inoperantes las decisiones del Sistema Europeo de Bancos Centrales en una parte de la zona euro y, por tanto, poner en peligro la unicidad de la política monetaria. Por otro lado, como un funcionamiento defectuoso del mecanismo de transmisión reduce la eficacia de las medidas adoptadas por el Sistema Europeo de Bancos Centrales, ello afecta necesariamente a la capacidad del Sistema Europeo de Bancos Centrales para garantizar la estabilidad de precios. El hecho de que el programa OMT pueda eventualmente contribuir también a la estabilidad de la zona euro (que es un objetivo de política económica) no basta para desvirtuar este análisis, ya que una medida de política monetaria no puede equipararse a una medida de política económica por el mero hecho de que pueda tener efectos indirectos en la estabilidad de la zona euro.
En lo que respecta a los medios previstos en el programa OMT, a saber, la compra de bonos soberanos en los mercados secundarios, el Tribunal de Justicia señala que se trata aquí de la utilización de uno de los instrumentos de política monetaria establecidos en los Tratados de la Unión, que permiten que el BCE y los bancos centrales nacionales operen en los mercados financieros comprando y vendiendo directamente instrumentos negociables en euros.
Las características específicas del programa OMT no permiten afirmar que dicho programa sea equiparable a una medida de política económica. En particular, por lo que respecta al hecho de que la aplicación del programa OMT esté supeditada al pleno respeto de los programas de ajuste macroeconómico del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera o del Mecanismo Europeo de Estabilidad, es cierto que no cabe excluir que esa característica repercuta indirectamente en la realización de ciertos objetivos de política económica. Sin embargo, esas repercusiones indirectas no pueden implicar que el programa OMT debe considerarse una medida de política económica, dado que se desprende de los Tratados de la Unión que, sin perjuicio del objetivo de estabilidad de precios, el Sistema Europeo de Bancos Centrales debe prestar apoyo a las políticas económicas generales de la Unión.
Según el Tribunal de Justicia, el programa OMT no viola tampoco el principio de proporcionalidad.
Así, en primer lugar, en unas condiciones económicas tales como las que había observado el BCE el 6 de septiembre de 2012, el Sistema Europeo de Bancos Centrales podía considerar legítimamente que el programa OMT era adecuado para contribuir a los objetivos perseguidos por él y, por lo tanto, para mantener la estabilidad de precios.
En segundo lugar, el programa OMT no sobrepasa manifiestamente lo que es necesario para alcanzar esos objetivos, habida cuenta de los requisitos establecidos para la eventual aplicación de dicho programa, en particular al exigirse que esté estrictamente supeditado a los objetivos perseguidos y que quede circunscrito a ciertos tipos de bonos emitidos por Estados miembros seleccionados con arreglo a criterios específicos relacionados con tales objetivos.
En tercer lugar, el Sistema Europeo de Bancos Centrales ponderó los diferentes intereses en juego con objeto de evitar que, al aplicar el programa OMT, pudieran producirse inconvenientes manifiestamente desproporcionados a los objetivos perseguidos por éste.
Sobre la prohibición de ofrecer financiación monetaria a los Estados miembros
El Tribunal de Justicia hace constar que esta prohibición no se opone a que el Sistema Europeo de Bancos Centrales adopte un programa con las características del programa OMT, ni a que lo aplique en condiciones que no confieran a la intervención del Sistema Europeo de Bancos Centrales un efecto equivalente al de la adquisición directa de bonos soberanos a las autoridades y organismos públicos de los Estados miembros.
Según el Tribunal de Justicia, aunque los Tratados de la Unión prohíben toda asistencia financiera del Sistema Europeo de Bancos Centrales a un Estado miembro, no excluyen, con carácter general, la facultad del Sistema Europeo de Bancos Centrales de comprar a los acreedores de dicho Estado títulos previamente emitidos por este último.
Sin embargo, la compra de bonos soberanos en los mercados secundarios no debe producir un efecto equivalente al de la adquisición directa de tales bonos en los mercados primarios. Además, tales compras no pueden utilizarse para eludir el objetivo de la prohibición de ofrecer financiación monetaria a los Estados miembros, que es el de incitar a los Estados miembros a seguir una sana política presupuestaria, evitando que la financiación monetaria de los déficits públicos o el acceso privilegiado de las autoridades públicas a los mercados financieros desemboquen en un endeudamiento excesivo o en déficits excesivos de los Estados miembros. Por lo tanto, cuando el BCE procede a adquirir bonos soberanos en los mercados secundarios, debe hacerlo adoptando garantías suficientes para conciliar su intervención con la prohibición de la financiación monetaria.
A este respecto, el Tribunal de Justicia pone de relieve que la intervención del Sistema Europeo de Bancos Centrales podría tener, en la práctica, un efecto equivalente al de la adquisición directa de bonos soberanos si los operadores capaces de adquirir tales bonos en el mercado primario tuvieran la certeza de que el Sistema Europeo de Bancos Centrales va a proceder a la compra de esos bonos en un plazo y en unas condiciones que permitan a tales operadores actuar, de hecho, como intermediarios del Sistema Europeo de Bancos Centrales para la adquisición directa de dichos bonos a las autoridades y organismos públicos del Estado miembro de que se trate.
Ahora bien, se deduce de los proyectos de decisión y de directrices presentados por el BCE en el procedimiento que el Consejo de Gobierno será competente para decidir sobre el alcance, la fecha de inicio, la continuación y la suspensión de las operaciones en los mercados secundarios previstas en el programa OMT. Además, el BCE ha precisado ante el Tribunal de Justicia que el Sistema Europeo de Bancos Centrales tiene la intención, por una parte, de respetar un plazo mínimo entre la emisión de un título en el mercado primario y su recompra en los mercados secundarios y, por otra, de evitar anunciar por adelantado su decisión de proceder a tales recompras de títulos o el volumen de recompras previsto.
En la medida en que estas garantías permiten evitar que las condiciones de emisión de los bonos soberanos se vean alteradas por la certeza de que el Sistema Europeo de Bancos Centrales recomprará los bonos tras su emisión, también permiten excluir que la aplicación del programa OMT produzca, en la práctica, un efecto equivalente al de la adquisición directa de bonos soberanos a las autoridades y organismos públicos de los Estados miembros.
Según el Tribunal de Justicia, las características del programa OMT impiden igualmente que dicho programa pueda considerarse capaz de neutralizar en los Estados miembros la incitación a aplicar una sana política presupuestaria y, por tanto, capaz de eludir el objetivo que se persigue al prohibir ofrecer financiación monetaria a los Estados miembros.
Decisiones del Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo, de 6 de septiembre de 2012, sobre ciertas características técnicas de las operaciones monetarias de compraventa de títulos por parte del Eurosistema en los mercados secundarios de deuda soberana.
Es decir, no directamente a las autoridades y organismos públicos de los Estados miembros emisores, sino indirectamente a los operadores que los hubieran adquirido previamente en el mercado primario.
Esta afirmación no se ha impugnado ante el Tribunal de Justicia.
Han interpuesto estos recursos varios grupos de particulares, entre ellos uno apoyado por más de 11 000 firmantes. Además, la Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag (el grupo parlamentario DIE LINKE en la Cámara Baja del Parlamento Federal alemán) ha sometido a dicho Tribunal un procedimiento de conflicto entre órganos constitucionales relacionado con este tema.
Más concretamente, los artículos 119 TFUE, 123 TFUE, apartado 1, y 127 TFUE, apartados 1 y 2, así como los artículos 17 a 24 del Protocolo (nº 4) sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo.
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